Tijuana, Ceuta, Tapachula: las ciudades fronterizas que inventan la política migratoria que los Estados no saben hacer

Hay un tipo de conocimiento sobre la migración que no se genera en los ministerios del interior ni en los despachos de Bruselas o Washington. Se acumula en las comisarías locales que procesan solicitudes de asilo a las tres de la mañana, en los albergues municipales que improvisan capacidad cuando los flujos se disparan, en las escuelas públicas que integran a niños que llegaron hace dos semanas sin hablar el idioma. Las ciudades fronterizas saben cosas que los Estados centrales ignoran, y esa asimetría de conocimiento tiene consecuencias directas sobre la calidad de las políticas migratorias.

Este reportaje examina tres casos emblemáticos —Tijuana en la frontera México-Estados Unidos, Ceuta en el estrecho de Gibraltar, y Tapachula en el sur de México— para extraer lecciones sobre cómo los municipios fronterizos se convierten, a menudo por necesidad y sin mandato explícito, en laboratorios de política migratoria con capacidad de innovar donde los Estados fallan.

Tijuana: la ciudad que negocia con dos capitales

Tijuana ocupa una posición singular en el sistema migratorio del hemisferio occidental. Es simultáneamente ciudad de tránsito para centroamericanos que buscan cruzar hacia Estados Unidos, ciudad de destino para quienes son deportados desde el norte, y ciudad de origen para una parte significativa de la migración mexicana hacia California. Esta acumulación de roles la ha convertido en un espacio donde las categorías migratorias convencionales se disuelven y donde las autoridades locales han tenido que desarrollar respuestas que ningún manual de política pública contempla.

El gobierno municipal de Tijuana ha establecido canales de comunicación directa con autoridades del condado de San Diego que, en ciertos momentos de saturación, han permitido coordinar la gestión de flujos en los puntos de cruce sin pasar necesariamente por los gobiernos federales de ambos países. Esta diplomacia municipal informal —que incluye reuniones periódicas entre funcionarios locales de ambos lados de la frontera, compartición de datos sobre capacidad de albergue y protocolos conjuntos para menores no acompañados— opera en una zona gris del derecho internacional que los Estados centrales prefieren no regular explícitamente, porque hacerlo implicaría reconocer sus propias limitaciones.

Tijuana también ha sido pionera en la creación de lo que algunos investigadores denominan «infraestructura de espera»: una red de albergues, comedores, servicios médicos y asesoría legal sostenida por una combinación de fondos municipales, organizaciones de la sociedad civil y remesas de la propia comunidad migrante. Esa infraestructura no existía hace veinte años; se construyó por acumulación de respuestas a sucesivas crisis, y hoy representa un modelo que otras ciudades fronterizas latinoamericanas estudian con interés.

Ceuta: el laboratorio europeo de la contradicción

Ceuta es, en cierta medida, la versión europea de esa paradoja fronteriza. Ciudad española enclavada en territorio marroquí, su existencia misma es una anomalía geopolítica que la convierte en uno de los puntos de entrada más simbólicos —y más disputados— de la Unión Europea. Las autoridades ceutíes han tenido que gestionar, con recursos de una ciudad de 80.000 habitantes, presiones migratorias que involucran a múltiples Estados soberanos, organismos internacionales y una opinión pública nacional que raramente distingue entre la complejidad local y los grandes relatos sobre la «crisis migratoria europea».

Lo que resulta instructivo del caso ceutí no son tanto las soluciones encontradas —muchas de las cuales son, en el mejor de los casos, parches— sino la naturaleza de los problemas que la ciudad ha tenido que afrontar en solitario. Cuando en mayo de 2021 miles de personas cruzaron la frontera en pocas horas, el gobierno municipal fue el primero en tener que tomar decisiones sobre alojamiento, alimentación y atención sanitaria, mientras el gobierno central tardaba días en articular una respuesta. Esa brecha entre la velocidad de los flujos migratorios y la lentitud de las respuestas estatales es estructural, y las ciudades fronterizas la conocen mejor que nadie.

Ceuta ha desarrollado también, en el ámbito educativo, modelos de integración escolar de menores migrantes no acompañados que han sido estudiados por otras administraciones españolas. La concentración de casos en un espacio pequeño ha generado una experiencia acumulada que ciudades con menor exposición a la migración simplemente no tienen.

Tapachula: cuando la ciudad se convierte en embudo

Tapachula, en el estado mexicano de Chiapas, representa un modelo diferente de ciudad fronteriza: no la última parada antes del cruce, sino el gran cuello de botella del sistema migratorio mesoamericano. La ciudad alberga la delegación regional del Instituto Nacional de Migración (INM) con mayor carga de trabajo de México, y en años recientes se ha convertido en el lugar donde decenas de miles de solicitantes de asilo —haitianos, centroamericanos, cubanos, venezolanos— quedan atrapados durante meses esperando resoluciones administrativas.

Las autoridades municipales de Tapachula han respondido a esta situación con una combinación de pragmatismo y creatividad institucional. Han establecido convenios con organizaciones internacionales como ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) que les permiten acceder a financiación y asistencia técnica que el gobierno federal no proporciona. Han creado mesas de coordinación con el sector privado local para facilitar el acceso al mercado laboral de los migrantes con estatus regularizado. Y han desarrollado protocolos de atención sanitaria —incluyendo campañas de vacunación específicas— que la Secretaría de Salud federal tardó meses en replicar a escala nacional.

Al mismo tiempo, Tapachula ilustra los límites de lo que un municipio puede hacer sin respaldo estatal. La saturación del sistema de asilo, la falta de recursos para procesar solicitudes con agilidad y la ausencia de una política federal coherente de integración generan tensiones sociales que el gobierno local no tiene capacidad de resolver por sí solo. La innovación municipal tiene un techo cuando las causas estructurales del problema están fuera del alcance de la autoridad local.

Qué pueden aprender los Estados de sus ciudades fronterizas

El análisis de estos tres casos sugiere al menos tres lecciones que los gobiernos centrales deberían incorporar en el diseño de sus políticas migratorias.

Primero, la escala importa en el sentido contrario al habitual: las respuestas más efectivas suelen generarse en el nivel más cercano al problema. Los municipios fronterizos tienen información en tiempo real sobre los flujos, las necesidades y las capacidades disponibles que los ministerios nacionales no pueden replicar desde sus capitales.

Segundo, la diplomacia municipal no es una anomalía que deba corregirse sino un recurso que debería institucionalizarse. Los acuerdos informales entre ciudades fronterizas de distintos países —sobre gestión de menores, protocolos sanitarios, intercambio de información— son con frecuencia más ágiles y más efectivos que los tratados bilaterales negociados durante años.

Tercero, la financiación de las capacidades municipales fronterizas debería reconocerse explícitamente como parte de la política migratoria nacional e internacional. Las ciudades como Tijuana, Ceuta o Tapachula no deberían financiar con sus propios presupuestos la gestión de flujos que responden a dinámicas globales sobre las que tienen escasa influencia. Mientras los Estados sigan externalizando costes hacia los municipios fronterizos sin transferirles recursos equivalentes, estarán subsidiando su propia incapacidad de respuesta con el dinero de las comunidades locales más expuestas.